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撬动经济杠杆 生态补偿构筑绿色屏障
中国水工业网2016-05-16 16:12:28 中国环保在线
【中国水工业网】

  为进一步健全生态保护补偿机制,加快推进生态文明建设,国务院办公厅日前印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出了我国生态补偿机制建设的目标任务和七大领域的重点任务。

  国务院办公厅日前发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),明确到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,补偿水平与经济社会发展状况相适应,跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展,多元化补偿机制初步建立,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,促进形成绿色生产方式和生活方式。

  《意见》提出,多渠道筹措资金,加大生态保护补偿力度。中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异,通过提高均衡性转移支付系数等方式,逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。

  此外,《意见》要求研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。

  将建立稳定投入机制

  在水流领域,《意见》提出,在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊,全面开展生态保护补偿,适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。这项工作由水利部、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、财政部、国家发展改革委负责。

  此外,在耕地生态补偿方面,《意见》提出,完善耕地保护补偿制度。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度,对在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区实施耕地轮作休耕的农民给予资金补助。扩大新一轮退耕还林还草规模,逐步将25度以上陡坡地退出基本农田,纳入退耕还林还草补助范围。研究制定鼓励引导农民施用有机肥料和低毒生物农药的补助政策。这项工作由国土资源部、农业部、环境保护部、水利部、国家林业局、住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委负责。

  根据《意见》,我国将建立稳定投入机制。多渠道筹措资金,加大生态保护补偿力度。中央财政考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异,通过提高均衡性转移支付系数等方式,逐步增加对重点生态功能区的转移支付。各省级人民政府要完善省以下转移支付制度,建立省级生态保护补偿资金投入机制,加大对省级重点生态功能区域的支持力度。

  与此同时,国家将完善重点生态区域补偿机制。继续推进生态保护补偿试点示范,统筹各类补偿资金,探索综合性补偿办法;推进横向生态保护补偿。研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。

  尤为值得注意的是,《意见》明确提出“加快形成损害生态者赔偿的运行机制”,研究建立生态环境损害赔偿、生态产品市场交易与生态保护补偿协同推进生态环境保护的新机制。稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点;推进重点流域、重点区域排污权交易,扩大排污权有偿使用和交易试点。结合生态保护补偿推进精准脱贫。

  如何助力生态环境保护?

  生态保护补偿机制是综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护各相关方利益关系的环境经济政策。

  此前,我国对建立生态保护补偿机制进行了探索和实践。2006年,“十一五”规划纲要提出,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,建立生态补偿机制。“探索和实践过程中,存在生态受益者与保护者间的利益关系脱节,补偿范围偏窄,区域间生态补偿政策和方式不明确等问题。”北京大学法学院教授汪劲说。

  党的十八届三中全会再次明确,坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度。2015年,我国开始实施修订后的最严格环境保护法,其中明确规定:“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。”

  目前,财政部和环保部正在共同推动流域上下游横向生态补偿机制建设工作,通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制,更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护,形成流域保护和治理的长效机制。财政部副部长刘昆表示:“中央财政将通过水污染防治、国土江河综合整治、农村环境综合整治等资金渠道加大支持力度,将相关资金更多地向横向生态补偿这个平台倾斜,以发挥资金合力。地方财政部门也要拓宽资金来源渠道,加大资金整合统筹力度,创新方式,更好地支持流域治理。”

  “生态保护补偿是生态环境保护全覆盖制度体系的重要方面。”国家行政学院生态文明研究中心主任张孝德说,建立补偿机制,只靠政府的力量是不够的,还要依靠市场的机制,建立起谁污染谁补偿、谁使用谁付费的制度。

  这次发布的意见提出从多个方面推进体制机制创新,包括建立稳定投入机制、完善重点生态区域补偿机制、推进横向生态保护补偿、健全配套制度体系、创新政策协同机制、结合生态保护补偿推进精准脱贫和加快推进法制建设。

  专家指出,随着体制机制的创新与完善,生态补偿不仅有利于生态保护,更重要的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。

  绿色发展的必由之路

  当下“既要绿水青山,也要金山银山;宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山”的思想已成为共识。但是生态保护与经济增长的协调发展是一个长期的、复杂的过程。目前我国生态环境保护工作中凸显的问题与矛盾来源于很多因素,其中一个重要原因即是我国生态保护方面存在着结构性的政策缺位,特别是有关生态建设的经济政策较短缺。这种缺位使得生态环境的保护者得不到相应的经济激励,受益者无偿享有生态效益;破坏者却无需或者很少承担相应的责任和成本,受害者得不到应有的赔偿。这种生态保护与经济利益之间的扭曲关系使生态保护与经济发展一度陷入互相对立的局面,不仅使得生态保护与建设事业面临着越来越大的困难,也不利于经济的健康可持续发展。

  在此背景下,建立健全生态保护补偿机制成为我国推进生态文明建设、促进生态保护与经济发展相协调的现实需求。通过对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃的发展机会进行补偿,对具有重大生态价值的区域或者保护对象进行保护性投入,对恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本损失进行补偿,生态保护补偿机制对生态利益进行重新分配,促使生态保护行为的经济性实现外部化,推动生态破坏行为的不经济性实现内部化。建立社会经济发展和生态保护之间的矛盾协调机制,担当“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配者。

  可以预见的是,生态保护补偿机制是在我国已有生态补偿实践的基础上进一步深化细化和固化,把生态受益者和保护者的权责落实较明确,把生态保护补偿范围覆盖到我国所有生态重要区域。这是百姓的期盼,民心所向,符合我国国情,符合目前我国生态保护与区域发展实际。有利于形成广泛的社会共识,有利于推动实施主体功能区战略,有利于促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果,有利于加快推进生态文明建设。

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